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財經(jīng)新聞
財政事權(quán)和支出劃分改革，是今年重點推進的財稅改革之一。
作為財稅改革中推進難度最大的任務(wù)，去年8月份以國務(wù)院出臺改革指導(dǎo)意見為標志，央地財政事權(quán)劃分標準、推進時間表有了相應(yīng)的安排。
按照計劃，2016年選取在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動改革；2017-2018年，爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域取得突破性進展；2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。
21世紀經(jīng)濟報道記者根據(jù)公開資料不完整統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，包括河北、山東、廣東、吉林、云南、遼寧等多省已經(jīng)出臺相應(yīng)財政事權(quán)劃分方案，部分地級市出臺了市以下財政事權(quán)劃分方案；還有部分省份從其他角度切入推進這塊改革，如江西等省從規(guī)范省級專項資金管理，來厘清職能部門事權(quán)。
財政部近年來推動財政轉(zhuǎn)移支付改革，清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，涉及部門利益調(diào)整。今年3月份，國務(wù)院印發(fā)的推進基本公共服務(wù)均等化方案，列出包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、社會服務(wù)等八項基本公共服務(wù)清單，雖未明確劃定央地間事權(quán)分工，但央地支出責任有相對清晰的界定。此外，部分中央部委也在推進職能范圍內(nèi)的改革，如交通部明確“十三五”期間將重點推進公路事權(quán)與支出責任劃分。
21世紀經(jīng)濟報道記者采訪部分財政系統(tǒng)人士了解到，對于當前財政事權(quán)劃分改革推進評價不一。有人士直指，部分省份出臺的財政事權(quán)劃分改革文件，不少是簡單復(fù)制中央文件，落地效果未必會好。
另有人表示，事權(quán)劃分涉及到利益的調(diào)整，如省政府部門權(quán)力要下放給基層政府，基層政府接手并切實承擔起相應(yīng)責任，都需要時間，改革出現(xiàn)一定妥協(xié)，是預(yù)期中的，需要持續(xù)推進。
4月26日-27日召開的2017年全國經(jīng)濟體制改革工作會議提出，要深化財稅金融改革，加快推進財政事權(quán)和支出責任劃分改革等。會議強調(diào)，今年改革要把握好穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，有些需要加快的改革必須努力加快推進，有些四梁八柱的改革要穩(wěn)步推進等，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
財政“小馬拉大車”
有學(xué)者表示，央地事權(quán)劃分改革方案出臺時間，就已經(jīng)表明這項改革推動的難度較大。
2013年11月份，十八屆三中全會召開，出臺關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定。決定明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并列出財稅體制改革三大重點任務(wù)，其中包括了“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”。
2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確要重點推進三方面改革，其中一方面就是調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，具體內(nèi)容為“在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責任，促進權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”。
按照當時的部署，2014、2015年事權(quán)和支出責任劃分改革要基本達成共識，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。
兩年后的2016年8月份，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見（下文簡稱“49號文”），首次就央地財政事權(quán)劃分給出了具體的原則和時間表。
有地方財政人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，49號文的出臺，為地方政府推進相應(yīng)改革提供了抓手，地方財政部門能以此為出發(fā)點，探索省內(nèi)財政事權(quán)劃分改革。
中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希也表示，央地事權(quán)劃分是國家治理的問題，要推動國家治理的完善，需要更多部門的協(xié)作。
牽財政“動全身”
49號文明確指出，先在財政事權(quán)和支出責任劃分上突破，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。
我國財政事權(quán)劃分改革進展如何呢？財政部的表述是，1994年實施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的體系框架。但受當時以及實施過程中一些客觀條件制約，改革主要是針對中央與地方收入劃分，事權(quán)和支出責任劃分在沿襲已有做法的基礎(chǔ)上主要做了一些局部調(diào)整。
在新的形勢下，財政事權(quán)和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現(xiàn)代化要求相比，越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔的基本公共服務(wù)，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負責的事務(wù)交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務(wù)，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權(quán)和支出責任劃分不盡規(guī)范等。
至于為何從財政事權(quán)入手，財政部表示，財政事權(quán)劃分推進改革具備一定基礎(chǔ)，也能破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，如央地收入劃分要進一步理順、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付需要進一步清理整合、地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化需要大力推進等，從財政事權(quán)入手能起到“牽一發(fā)而動全身”的效果等。此外，事權(quán)劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就；財政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，抓住提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責，能夠為全面推進事權(quán)劃分改革積累經(jīng)驗、趟出路子。
社科院經(jīng)濟研究所所長高培勇曾對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，政府改革核心在于調(diào)整政府職能，無非是“事”和“錢”兩方面問題。“事”涉及到行政管理體制的調(diào)整，觸動比較直接、正面，“錢”從財政管理體制方面進行調(diào)整，相對間接、迂回。
有地方財政官員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，關(guān)于財政事權(quán)劃分，在十八屆三中全會前系統(tǒng)討論的并不多。這輪財政事權(quán)劃分改革，地方認識也不一樣，改革推進也會有快有慢。
調(diào)整資金固化格局
49號文對財政事權(quán)改革的部門職責分工，有如下安排，財政部、中央編辦等負責中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革工作，各職能部門要落實部門主體責任。
從目前來看，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化等改革，均在推進過程中。
2016年12月，財政部部長肖捷在全國人大常委會上報告，財政部會同各地區(qū)、各部門，堅持問題導(dǎo)向，大力推進轉(zhuǎn)移支付改革，取得了階段性成效。如一般性轉(zhuǎn)移支付占比從2013年的56.7%逐步提高到2016年的60.5%；專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量從2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%；轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行進度明顯加快等。
不過，肖捷也直言，專項轉(zhuǎn)移支付清理整合沒有到位，后續(xù)仍將進一步適當壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，探索建立“大專項+工作任務(wù)清單”機制，推動同一專項下不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用；還將逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ�，建立健全專項設(shè)立、定期評估和退出機制等。
壓減專項資金，意味著部門分塊資金的減少，這觸及了部門利益。財政部預(yù)算司副司長吳海軍曾在相關(guān)論壇上表示，減壓專項轉(zhuǎn)移支付，財政部費了很多功夫，2017年還會繼續(xù)減少專項數(shù)量�，F(xiàn)在財政強調(diào)過緊日子，需要調(diào)整資金固化的格局，在這個理念下財政部才能推進一些工作。
基本公共服務(wù)均等化工作也在推進中。3月1日，國務(wù)院發(fā)布“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知，到2020年要實現(xiàn)基本功服務(wù)均等化總體實現(xiàn)。
該規(guī)劃給出了各項基本公共服務(wù)發(fā)展指標，如九年義務(wù)教育鞏固率要從2015年的93%提高到2020年的95%等。規(guī)劃還列出了“十三五”國家基本公共服務(wù)清單，清單包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、社會服務(wù)、住房、文化體育、殘疾人公共服務(wù)這八大類，列出了各項服務(wù)指導(dǎo)標準和支出責任，如“免費義務(wù)教育”由“中央和地方財政按比例分擔”，“寄宿生生活補助”由“中央和地方財政按5∶5比例共同分擔”，而“職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定”由“地方人民政府負責，國家給予適當補助”等。
社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，規(guī)劃列舉的八大類公共服務(wù)現(xiàn)在都屬于中央和地方共同事權(quán)，列舉的支出責任多為現(xiàn)狀，后續(xù)要研究如何更好地在央地間進行劃分。
49號文明確表示，要減少并規(guī)范中央和地方共同財政事權(quán)�？紤]到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀，要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此應(yīng)保有比成熟市場經(jīng)濟國家相對多一些的央地共同財政事權(quán)。要逐步將義務(wù)教育、公共文化、基本養(yǎng)老保險等確定為央地共同財政事權(quán)，并明確各自承擔主體的職責。
其他事權(quán)改革，如交通部確定“十三五”期間將重點推進公路事權(quán)與支出責任的劃分等改革，地方交通系統(tǒng)也在積極探索地方經(jīng)驗。
地方特色改革方案
目前，多省已經(jīng)出臺省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案，如河北、遼寧、廣東、山東、云南、吉林等。省以下財政事權(quán)改革方案，嚴格遵從了中央的總體要求和改革原則等。
如全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、全省范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等，基本確定為省級財政事權(quán)。
社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、公共設(shè)施管理、市政交通、農(nóng)村公路、項目征地拆遷、學(xué)前教育、高中階段教育、群眾體育、區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護和污染治理等，與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，確定為市縣財政事權(quán)。
而還有大量財政事權(quán)，如義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等，確定為省級與市縣共同財政事權(quán)。
不過，部分省份結(jié)合其實際，當前財政事權(quán)安排也有地方特色。如基本養(yǎng)老保險實際上是中央省市縣共同財政事權(quán)，遼寧方案指出，現(xiàn)階段市級政府要承擔當?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責任。此外，遼寧方案還提到市級政府要切實承擔防范和化解政府債務(wù)風險工作的主體責任。
至于省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革如何推進，各省有不同的考慮。當然，第一步是配合中央部門事權(quán)上劃，在國防、國家安全、外交、公共安全等率先開展改革，梳理地方在這些領(lǐng)域中承擔的部分財權(quán)和支出責任，配合這部分事權(quán)的上劃。
廣東省選取民政領(lǐng)域先行開展試點。從3月份公布的方案來看，廣東已經(jīng)對民政領(lǐng)域事權(quán)劃分有了大致的梳理——將部隊供應(yīng)、軍供站和軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財政事權(quán)上劃省級；明確義務(wù)兵優(yōu)待等為市縣財政事權(quán)；明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災(zāi)害生活救助、醫(yī)療保障等，為省市縣共同財政事權(quán)并具體細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。
廣東2017-2018年重點突破教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，還將選取社會保障展開試點，另還將選取社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等探索市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革。
山東3月份公布的方案顯示，山東2017年將在民生領(lǐng)域進行突破，包括教育、科技、文化、就業(yè)和社會保障等11個領(lǐng)域；2018年將在經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管等方面開展改革。
還有部分省份從省級財政專項資金分配方面入手。江西省委、省政府高度重視，以規(guī)范財政專項資金分配管理為突破口，通過“減事、減權(quán)、減錢”，厘清省與市縣政府財政關(guān)系，強化省級宏觀管理，弱化微觀管理。
江西2017年省級財政專項資金清理整合為39項，并實施清單管理。江西省財政廳規(guī)范省級財政專項資金分配管理通知指出，從2017年起實行“兩個一般不”，即省級政府部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，一般不再直接審批和分配市縣具體項目。
事權(quán)界定與實施難題
地方政府推動的改革也并不容易。有地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，涉及省級部門職責調(diào)整的，可能會遭到強勢部門的反彈，改革中需要磨合妥協(xié)，改革充分落地需要時間。省以下財政事權(quán)劃分的一個改革目標是，更好發(fā)揮縣級政府治理能力，這也需要時間適應(yīng)。
河北曾在2008年探索過省以下政府間財政支出責任劃分改革。4月22日，在全國財政學(xué)會年會分論壇上，河北省財政廳副廳長李杰剛表示，2008年河北省推動省以下財政支出改革，梳理了1200多項地方政府能做主的財政事權(quán)和支出責任，以三年時間為框架推動改革，改革實踐來看有必要對地方事權(quán)進行整體考慮。
李杰剛表示，財政事權(quán)劃分改革從易到難、分階段推進，方向很正確，節(jié)點很清晰，同時有必要研究整體推進改革的方案。分階段的改革，會存在改革滯后于設(shè)定時間，事權(quán)劃分改革很難，不是一兩年能搞定的，不要因為前一階段改革滯后，耽誤到后續(xù)改革部署。
有些事權(quán)界定起來容易，但實施起來存在困難。比如根據(jù)49號文的部署，消防照理應(yīng)該是地方政府事權(quán)，但現(xiàn)在很多消防員為武警現(xiàn)役官兵，實際上歸中央管。消防工作專業(yè)性較強，對體能要求也高，現(xiàn)行體制安排下，不斷有年輕武警現(xiàn)役官兵充實消防隊伍，消防官兵到點退役，走轉(zhuǎn)業(yè)途徑有合適的安排。若劃轉(zhuǎn)為地方財政事權(quán)，是否意味著地方財政專門供養(yǎng)一批消防員呢？這些消防員工作一定年限，因為體能等因素需要退出時，地方是否能安排后續(xù)就業(yè)是個問題。
李杰剛認為，財政事權(quán)劃分推進比較難，可以在現(xiàn)有政策框架下，挑選部分基本公共服務(wù)共同事權(quán)作為突破口，允許地方先行先試，發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，再將經(jīng)驗復(fù)制推廣。
（信息來源：21經(jīng)濟網(wǎng)）