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導(dǎo)讀:鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司,采取政府和社會資本合作(PPP)等模式,吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。
本報記者 王海平 南京報道
“飛地經(jīng)濟”首次正式得到國家層面的肯定并向更大范圍推廣。
在國家發(fā)展改革委等八部委近日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下稱《意見》)中,提出鼓勵合作方按市場方式,共同設(shè)立投融資公司,采取PPP等模式,吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解,國內(nèi)對“飛地經(jīng)濟”的最早實踐誕生在江蘇蘇州——作為中國政府與新加坡合作共建的成功經(jīng)驗,(中新)蘇州工業(yè)園區(qū)也因此成為了新加坡的“飛地”,也是改革開放的重要產(chǎn)物和成效。
2006年,江蘇借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗,在總結(jié)“江陰-靖江合作園區(qū)”(3年試驗)的基礎(chǔ)上,考慮到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景,于全省范圍內(nèi)大規(guī)模推廣南北掛鉤共建園區(qū);2008年,共建開發(fā)區(qū)進入到跨省區(qū)發(fā)展的新階段,其中,江蘇啟東-上海外高橋(600648,股吧)、湖南衡陽-廣東深圳、廣東-香港、皖江城市帶-滬蘇州浙、山東德州-天津紅橋、江蘇-新疆等共建開發(fā)園區(qū),成為了開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新趨勢和新潮流,這種集聚、輻射和帶動效應(yīng)極大促進了各地經(jīng)濟的發(fā)展。
從江蘇的實踐看,“飛地經(jīng)濟”的效果非常顯著,大幅度縮小了區(qū)域之間的差距,形成了“飛地經(jīng)濟”的“江蘇模式”。
“飛地經(jīng)濟”內(nèi)生動力如何激發(fā)?
“飛地經(jīng)濟”的表現(xiàn)形式即是共建開發(fā)區(qū)(園區(qū)),牽涉到遷出和遷入地政府、企業(yè)等多方利益主體,形成的動力在于實現(xiàn)了各方利益的共贏。
對于企業(yè)而言,“飛地經(jīng)濟”為規(guī)模擴張?zhí)峁┝吮憷麠l件,大企業(yè)的參與還能從廠房出租、物流等方面獲取利潤。以大企業(yè)為源點,甚至催生出管理更加精細的園中園。
從江蘇的推動看,“飛地經(jīng)濟”的根本目的在于促進省域范圍內(nèi)、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,因此對于共建園區(qū)給予了省級層面的高度支持,特別是在財政上的“以獎代補”政策,從2010年起,對符合規(guī)定和達到標準的園區(qū),前3年給予1500萬元/年的以獎代補資金,同時給予土地、電、水等優(yōu)惠,并鼓勵和支持共建園區(qū)拓寬共建范圍。
但現(xiàn)在,這一方式開始轉(zhuǎn)變。
即將于2017年7月1日實施的新一輪省以下分稅制改革,就要取消對合作共建園區(qū)等事項的稅收增量返還政策,同時,省政府不再出臺區(qū)域性財政收入全留或增量全返政策,有關(guān)支持經(jīng)濟薄弱地區(qū)發(fā)展的資金全部納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范疇,由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生等方面。
改變的一個原因在于,遷出地政府首先要保持產(chǎn)業(yè)中的“長”大于“消”。從21世紀經(jīng)濟報道記者的調(diào)研看,遷出地政府首先考慮的一般只是將產(chǎn)業(yè)中的制造等環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移,讓遷入地政府獲取部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的增值稅,且從政策上促進產(chǎn)業(yè)在本區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移,防止轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。
“一方面是營改增的影響,一方面是中央對財政預(yù)算收支的規(guī)范,在兩方面的共同用力下,省級的支持方式更多納入預(yù)算管理,符合國家要求,”江蘇省社科院財貿(mào)所研究員駱祖春對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,“對其他地區(qū)而言,并非所有的經(jīng)濟薄弱縣的共建園區(qū)都發(fā)展得很好!
同時,納入均衡性轉(zhuǎn)移支付范圍,有利于全省縣域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,體現(xiàn)出財政的公平性。
某共建園區(qū)官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者,在保持土地和勞動力成本的比較優(yōu)勢上,經(jīng)過這些年的發(fā)展,遷入地政府在招商引資、園區(qū)管理等方面的經(jīng)驗越發(fā)成熟;同時,對于共建園區(qū)而言,也要尋求更加規(guī)范和符合市場化的運作方式,有利于形成內(nèi)源型的經(jīng)濟增長機制。
“我們的理解是,這促使飛地經(jīng)濟要更好發(fā)揮內(nèi)生動力,也促使所在地政府為共建園區(qū)提供更好的公共服務(wù)和保障,”蘇北某縣縣長說,“從目前的了解看,省級的支持是一以貫之,支持的力度在加大,支持的方式有所創(chuàng)新。”
引入PPP模式
遷出、嵌入地和企業(yè)是飛地經(jīng)濟的利益共同體。
從21世紀經(jīng)濟報道記者近年的調(diào)研看,“飛地經(jīng)濟”主要有援建、托管、股份合作、產(chǎn)業(yè)招商以及綜合運用等諸多模式。
不過,從上述《意見》可以看出,有諸多方面給予了明確:如,合作共建園區(qū)的經(jīng)濟社會指標按現(xiàn)行統(tǒng)計制度進行,但在政府內(nèi)部考核時,允許合作方進行協(xié)商劃分,但僅作專門用途供內(nèi)部使用。
有蘇南地方政府官員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,從近幾年的發(fā)展趨勢看,遷入地的經(jīng)營成本優(yōu)勢在弱化,最為典型的是,“要素價格上漲的速度和幅度超過了沿海發(fā)達地區(qū)”,尤其是交通運輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升,成為了“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的重要瓶頸。
同時,土地制約也越發(fā)明顯,遷入地規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程冗長、涉及利益方復(fù)雜,以及整理出來的農(nóng)村建設(shè)用地難以置換開發(fā)區(qū)建設(shè)用地等。
事實上,最大的問題來源于共建方政府的協(xié)調(diào)。從21世紀經(jīng)濟報道記者的采訪看,因受行政體制影響和政府橫向聯(lián)系的制約,主要集中在稅收分成、管理機構(gòu)設(shè)立、土地審批和征地拆遷以及污染物排放等方面。
因此,《意見》提出鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經(jīng)濟”合作,特別是鼓勵合作方共同設(shè)立投融資公司,采取政府和社會資本合作(PPP)等模式,吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。
南京大學(xué)教授吳福象認為,這意味著飛地經(jīng)濟下一步的運作將更加市場化,既可有合資公司,又可有產(chǎn)業(yè)招商模式。
吳福象認為,“飛地經(jīng)濟”從全球范圍看已相當普遍,在當下的中國,是開發(fā)區(qū)功能的升級和提升,符合經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律,對于經(jīng)濟發(fā)展、風(fēng)險共擔、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域共贏等具備重要意義。
也為此,國家層面鼓勵多方通過PPP等模式嵌入“飛地經(jīng)濟”,讓更多的社會資本參與到合作開發(fā)中,合作共贏,為其發(fā)展提供了新的動力。上述《意見》提出,支持通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式,將園區(qū)部分或全部事務(wù)委托給第三方運營管理,條件成熟地區(qū)可探索園區(qū)管理與日常運營相分離。