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專訪國家開發(fā)銀行研究院資深專家劉鍵：地方政府投融資面臨四方面挑戰(zhàn)
作者：cdyhjy 發(fā)布于：2022/05/09 來源:21經(jīng)濟網(wǎng)
摘要：
近日，國家開發(fā)銀行研究院資深專家劉鍵及其團隊的新書《政府投融資管理》出版。劉鍵結(jié)合30多年研究與實踐，系統(tǒng)性回顧和梳理了改革開放至今的政府投融資管理體制，清晰闡述了政府投融資主體及其主要工具運用。
近日，劉鍵接受了《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者專訪。劉鍵認(rèn)為，受內(nèi)部以及外部的多重因素影響，地方政府投融資或面臨四方面挑戰(zhàn)：一是地方政府投融資資金來源渠道還未穩(wěn)定建立；二是債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險制約地方政府投融資發(fā)展；三是以專項債項目為代表的建設(shè)項目效益不高；四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實際工作需要。
事實上，政府投融資監(jiān)管對于提高投資效益和防范金融風(fēng)險等都具有極其重要的意義，過去監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的地方政府投融資違規(guī)案例也暴露了一些相關(guān)問題。劉鍵建議，未來應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)管體系，在堅持依法監(jiān)管、有錯必究原則的同時，改進監(jiān)管方式，加強項目監(jiān)管制度建設(shè)和組織人力保障�！耙訌娚霞壵畬ο录壵度谫Y平臺等投融資工具的監(jiān)管，強化同級部門協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)，聯(lián)合不同部門以及同一部門內(nèi)部監(jiān)管力量，明確分工，形成合力�！眲㈡I表示。
地方政府投融資存四方面挑戰(zhàn)
《21世紀(jì)》：為什么想到寫這樣一本專業(yè)書籍？
劉鍵：今年4月下旬，中央財經(jīng)委第11次會議指出，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對保障國家安全，暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，擴大內(nèi)需，推動高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。我們在本書的前言、后記及其他章節(jié)都反復(fù)強調(diào)了加強以基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的固定資產(chǎn)投資的重要性。
要建設(shè)就要有資金，特別是改革開放后，政府投融資在保障國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給方面一直發(fā)揮了極其重要的作用，這就要求我們對其相關(guān)情況進行全面系統(tǒng)的學(xué)習(xí)了解，并在實踐中充分發(fā)揮其更大的作用。但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為其保障的投融資管理都具有政治性、理論性、科學(xué)性、歷史性、實踐性等，其與國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等長短期發(fā)展密切相關(guān)，因此，我們可以籠統(tǒng)地講其專業(yè)性還是很強的，正如您講的算得上是專業(yè)書籍。
那么，要想在我國發(fā)揮好政府投融資作用，更好地體現(xiàn)出舉國體制和集中力量辦大事的優(yōu)勢，盡管投融資問題相對專業(yè)，我們還是要進行認(rèn)真的學(xué)習(xí)和了解，并在實踐中使其得到科學(xué)有效地運用。因此，這本書就是通過對相關(guān)情況的回顧總結(jié)、分析研判和謀劃展望未來形勢和發(fā)展等，來宣傳和普及政府投融資領(lǐng)域的相關(guān)知識，共同學(xué)習(xí)和研究探討有關(guān)問題，推動該領(lǐng)域各項工作的開展，并取得實效。
《21世紀(jì)》：在你看來，目前地方政府投融資有哪些挑戰(zhàn)？
劉鍵：由于目前特殊的國際政治、經(jīng)濟、外交、軍事等形勢，加上國內(nèi)多年經(jīng)濟社會發(fā)展中存在問題的累積等，我個人認(rèn)為，目前地方政府投融資可能會面臨這些挑戰(zhàn)：
一是地方政府投融資資金來源渠道還沒有穩(wěn)定建立起來。過去到現(xiàn)在，我國地方政府本級一般公共預(yù)算收入基本上都用在了“吃飯”上，建設(shè)資金主要來源于以土地出讓收益為主的基金預(yù)算收入、政府債券收入，還有通過地方政府融資平臺融到的資金。從目前往后看，這幾方面來源都具有很大的不確定性，首先地方財政的收支矛盾一直沒有很好解決，再加上近年降稅減費和土地市場不景氣等，財政預(yù)算收入同比不會有太多的增加，不可能留出更多的建設(shè)資金，政府債券融資和政府融資平臺受制于過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)也很難滿足建設(shè)資金的需求，因此，從長遠(yuǎn)講，相對穩(wěn)定的地方政府投融資渠道還需要完善。
二是地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險是制約地方政府投融資發(fā)展的最大障礙。據(jù)統(tǒng)計，從2015年至2021年，全國省級地方政府債務(wù)余額從14.76萬億元增長到30.47萬億元。其中，地方政府一般債務(wù)余額從約9.26萬億元增長到13.77萬億元，地方政府專項債務(wù)余額從5.49萬億元增長到16.7萬億元。由于地方政府債務(wù)中相當(dāng)多的是商業(yè)銀行融資，這些債務(wù)必然會反映到金融系統(tǒng)，進而給金融體系造成風(fēng)險。面對如此大規(guī)模的債務(wù)，對于財力本來就“捉襟見肘”地方政府，建設(shè)資金從何而來，就不言而喻了。
三是以專項債項目為代表的建設(shè)項目的效益不高。從近年情況看，地方政府建設(shè)資金中“挑大梁”的是地方專項債，專項債項目對地方經(jīng)濟社會各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善等具有重要的意義。但主要由于有回報的好項目少、債券發(fā)行存在問題等原因，造成專項債資金使用和項目回報效益低下，進而引發(fā)債務(wù)償還風(fēng)險。
四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實際工作需要。目前和今后政府投融資面臨的形勢和任務(wù)已經(jīng)與上世紀(jì)八九十年代前今非昔比了。過去一般主要管理的是預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，即大部分單一地使用財政撥款來組織開展項目建設(shè)，相應(yīng)的組織管理團隊的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不是太高。但大致從2015年之后，隨著政府投融資資金來源的多元化、投融資工具的多樣化、融資渠道的市場化、管理手段的法治化等，對于政府相關(guān)組織及管理人員、日常管理方式等提出了更高的新的要求，比如，對于管理人員簡單地講就是除具備原有行政管理能力外，還要懂市場、善決策、強經(jīng)營，這些就給參與地方政府投融資的相關(guān)組織及個人提出了新要求。
《21世紀(jì)》：過去在監(jiān)管中也發(fā)現(xiàn)了一些地方政府投融資違規(guī)案例，此次書中也有提及。這暴露了哪些問題？你有哪些建設(shè)性意見？
劉鍵：政府投融資監(jiān)管對于提高投資效益和防范金融風(fēng)險等都具有極其重要的意義，我在書中重點從項目全生命周期組織實施監(jiān)管和投融資工具監(jiān)管兩個方面做了論述，并列舉了一些簡單的案例。
其實，政府投融資監(jiān)管的內(nèi)涵十分豐富，監(jiān)管過程中暴露出的問題也很多。總體上講，這些問題有：
一是監(jiān)管體制有待完善。對于政府投融資項目來講，目前實施的是政府相關(guān)綜合部門、項目投資主管部門、項目法人、建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位、社會公眾等共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制；對于類似地方政府融資平臺、PPP等政府投融資工具講，監(jiān)管主要依靠的是本級政府及其相關(guān)部門，這就造成了“人人有責(zé)實際上人人不最終負(fù)責(zé)”的局面，許多制度無法落實到位。
二是監(jiān)管手段單一且成本較高。長期以來各級政府和有關(guān)部門監(jiān)管一直停留在數(shù)據(jù)報送、現(xiàn)場核查等手段上，還時不時配合上“人海戰(zhàn)術(shù)”式的高級別、大規(guī)模的現(xiàn)場督導(dǎo)、巡查，投融資情況及其項目狀況的數(shù)字化管理及信息共享一直沒有建立起來，造成了部門間、區(qū)域間、項目間的信息壁壘。也正是由于數(shù)字化管理和部門間協(xié)同管理跟不上，必然導(dǎo)致監(jiān)管成本居高不下，重復(fù)檢查、無處理結(jié)果式檢查等，既浪費寶貴的管理經(jīng)費更影響項目的實施。
三是監(jiān)管制度和組織人力保障不力。目前政府投融資及其項目的監(jiān)管制度層級太低，對違規(guī)違法行為不足以形成威懾和處理效力。在眾多制度中現(xiàn)在只有《政府投資條例》屬于行政法律，其他都是部門規(guī)章和規(guī)范性文件。在組織和人力保障方面，我在書中曾指出，近幾十年來，從事政府投融資和項目管理的部門和人力配置與我們管理的資金規(guī)模和項目數(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不匹配的，組織機構(gòu)設(shè)置和人力安排很不夠，監(jiān)管能力較薄弱。
我們建議，今后的監(jiān)管工作主要圍繞這些展開：一是完善監(jiān)管體系。要加強上級政府對下級政府投融資平臺等投融資工具的監(jiān)管，強化同級部門協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)，聯(lián)合不同部門以及同一部門內(nèi)部監(jiān)管力量，明確分工，形成合力。二是堅持依法監(jiān)管、有錯必究原則。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管制度，并加強績效管理理念，以結(jié)果為導(dǎo)向，強化考核結(jié)果的運用。三是改進監(jiān)管方式。充分利用信息化手段，在原有方式基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新。四是加強項目監(jiān)管制度建設(shè)和組織人力保障。做到監(jiān)管有法可依，有規(guī)可循。同時，通過制度明確監(jiān)管邊界，解決職責(zé)交叉的問題，提高監(jiān)管針對性。加強監(jiān)管組織和人力配置，大力培養(yǎng)和使用專業(yè)管理人才。
開發(fā)性金融機構(gòu)的盈利模式受到挑戰(zhàn)
《21世紀(jì)》：你在書中提到，開發(fā)性金融豐富了政府投融資工具，你也對國外的情況進行了梳理。那么在新的發(fā)展階段，開發(fā)性金融有哪些機遇和挑戰(zhàn)？
劉鍵：書中對開發(fā)性金融花了較多的篇幅展開論述，主要因為其作為政府投融資資金的供給方，同時它依托國家信用，也是政府投融資活動的重要組成部分。1994年自國家開發(fā)銀行成立以來，其為我國政府投資建設(shè)做出了很大的貢獻。從國際范圍看，開發(fā)性金融產(chǎn)生于凱恩斯的政府干預(yù)經(jīng)濟理論，盡管其經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，但它給各國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大的貢獻。從發(fā)展過程看，它走過了一條先有實踐后有理論的成功之路。我國開發(fā)性金融是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從實踐到理論逐步發(fā)展起來的，是中國特色社會主義經(jīng)濟理論指導(dǎo)下的成功實踐。
我個人理解，我國開發(fā)性金融的核心，就是在經(jīng)濟社會發(fā)展各區(qū)域、各領(lǐng)域、各階段等發(fā)展不平衡、不完善、不充分等情況下，以服務(wù)國家戰(zhàn)略為宗旨，正確處理好政府與市場的關(guān)系，通過對重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、特殊時期相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、專項任務(wù)等的有效投入，彌補市場失靈和政府失靈，保障國家戰(zhàn)略的實施和核心利益的最大化，促進經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的安全和高質(zhì)量發(fā)展。
談到開發(fā)性金融的機遇和挑戰(zhàn)，從機遇方面講，主要是在世界百年未有大變局的環(huán)境下，我們經(jīng)濟社會發(fā)展近年來遇到了少有的復(fù)雜局面，按照開發(fā)性金融的定位和功能，“十四五”及今后需要加大投入的方面很多，發(fā)揮作用的舞臺很大，如應(yīng)重點向科技創(chuàng)新、低碳發(fā)展、普惠養(yǎng)老、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施補短板、國際合作（“一帶一路”）等幾方面加大投入。在體制機制改革方面，國家開發(fā)銀行已經(jīng)為貫徹落實監(jiān)管部門有關(guān)分類分賬改革任務(wù)做好了全面準(zhǔn)備，打算利用這次難得的發(fā)展機遇，更加聚焦主責(zé)主業(yè)，全面提升服務(wù)國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和水平。
當(dāng)然，目前形勢下開發(fā)性金融發(fā)展也遇到了不少挑戰(zhàn)。我認(rèn)為其中最主要有三方面：
一是開發(fā)性金融機構(gòu)的體制機制和投資模式及產(chǎn)品創(chuàng)新任務(wù)重、難度大。我們知道開發(fā)性金融因創(chuàng)新而興、依改革而盛。目前至今后，隨著國內(nèi)外形勢的變化、我國經(jīng)濟體制改革的深化以及金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的推進，開發(fā)性金融原有的管理體制機制和投融資模式等許多方面已經(jīng)不能很好地適應(yīng)形勢的發(fā)展，其所謂的優(yōu)勢很多已不復(fù)存在，服務(wù)國家發(fā)展的重點領(lǐng)域和銀行業(yè)務(wù)模式也日益趨同化，因此，開發(fā)性金融機構(gòu)的管理體制機制、投融資模式、產(chǎn)品服務(wù)、風(fēng)險防控等都需要改革和創(chuàng)新。
二是開發(fā)性金融機構(gòu)的盈利模式受到挑戰(zhàn)。利息收入是國家開發(fā)銀行可持續(xù)經(jīng)營最重要的利潤來源。但隨著近年發(fā)債成本與放貸成本越發(fā)接近，嚴(yán)重擠壓了利潤空間，特別是開發(fā)性金融機構(gòu)支持的領(lǐng)域盈利水平低，周期長且額度大，所以，這種通過市場化很高的債券市場融到資金再貸給利潤率較低的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的模式，其可持續(xù)性值得認(rèn)真研究并盡快尋找出路。
三是受疫情等影響加大了貸款風(fēng)險管理的難度。從國內(nèi)看，較長時間的疫情反復(fù)等因素，導(dǎo)致了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性，再加上部分行業(yè)面臨政策調(diào)整，更加提升了貸款風(fēng)險管控難度。從國外看，由于美聯(lián)儲貨幣政策調(diào)整，其外溢效益影響到部分新興國家和發(fā)展中國家，致使境外貸款風(fēng)險加大。
《21世紀(jì)》：你剛才也提到了4月底的中央財經(jīng)委會議，市場認(rèn)為會議傳遞了“穩(wěn)基建”的信號。其實基建的資金來源肯定離不開政府投融資，從這個角度講，這本書的出版也很切合時宜。你怎么看？
劉鍵：中央財經(jīng)委第11次會議，可以說吹響了新時代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖鋒號，除了過去一些提法外，許多新要求十分具有時代感、現(xiàn)代感和國際視野。比如，在總體要求方面，提出堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。為了應(yīng)對極端情況，要求統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)謀劃，整體協(xié)同，適度超前，統(tǒng)籌布局。在目標(biāo)方面，強調(diào)構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，通過加快傳統(tǒng)基建和新基建的建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟社會發(fā)展。從這些方面可以看出，新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于以前的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加重視與國際化接軌和綜合效益的提升，強調(diào)了未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人民性、整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。
您講的很正確，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從來與政府密不可分，而且一般情況下需要國家規(guī)劃、政府全力推動。政府推動的重要內(nèi)容之一，就是要牽頭做好投融資，來解決建設(shè)資金的問題。也剛好我們這本書講的就是政府投融資管理，其中也包括了政府投融資工具運用、項目管理等重要內(nèi)容。因此，從本書出版時機來講，的確很切合國家大的總體形勢，也符合相關(guān)要求。我們相信，這本書一定程度上可以幫助到從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和研究的政府管理部門、項目建設(shè)實施和管理機構(gòu)、學(xué)術(shù)研究部門等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志們。
（信息來源：21經(jīng)濟網(wǎng)）