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財經(jīng)新聞
隨著近日《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱“新機制”）的出臺，暫停數(shù)月的PPP迎來重啟，近期多省發(fā)行的專項債項目投向中出現(xiàn)了PPP項目的影子。
比如近期發(fā)行的2023年江西省政府專項債券（七十六期）項目投向就包括了PPP項目“余江縣馬鞍嶺森林公園PPP項目”。2023年黑龍江省政府專項債券（二十二期）項目投向至少有6個PPP項目。新疆公開招標發(fā)行2023年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項債券 (三十五期)，包括阿克蘇紡織工業(yè)城（開發(fā)區(qū)）工業(yè)供水項目 (PPP)第一階段 (施工標段 )和岳普湖縣平安城市PPP項目兩個PPP項目。
“過去有的地方舉債超出了實際承受能力，就好比月收入兩萬，買了幾百萬的房子，月供要3萬，現(xiàn)在的條件下就要降杠桿和勒緊褲腰帶了�！蹦巢辉妇呙腜PP專家稱。PPP新機制就是在這樣的背景下出臺，主要還是為了嚴控地方政府新增隱性債。
新機制鼓勵民企參與、優(yōu)先民企參與，以提高PPP項目運營效率。目前市場參與方期待相關細則進一步提供指引。 新舊機制銜接階段如何平穩(wěn)過渡也是各方關注的焦點。
遏制新增隱債
新機制多處提到“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”、“堅決遏制新增地方政府隱性債務”。
“不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任這是這次新政的重要精神，以后地方政府有多少錢就辦多少事，不得因做PPP增加地方隱性債務。尤其在當下地方穩(wěn)增長壓力大、有上項目沖動的情況下更有必要遏制這種沖動，收緊PPP顯得更有必要�！鄙鲜鯬PP專家分析稱。
“新機制采取了相比過去明顯收縮了運用領域的做法。一方面是為了防止盲目上項目，有些項目超前實施，再過上一些時間實施可能更好，但現(xiàn)在可能實施早了。有的項目可能規(guī)模搞得太大了。另一方面是受經(jīng)濟下行、政府債務規(guī)模等因素影響較大，尤其在當下地方財政壓力持續(xù)增加和“三成壓力”疊加影響的情況下，再加上地方債務已經(jīng)積累到比較大的規(guī)模，的確需要嚴格控制和積極防范�！备拭C農(nóng)業(yè)大學PPP發(fā)展研究中心主任潘醒教授分析認為。
新機制規(guī)定PPP項目必須采用特許經(jīng)營模式、聚焦使用者付費，意味著發(fā)改委此前主推的特許經(jīng)營模式的回歸。
PPP項目數(shù)量未來或明顯減少
自2014年PPP推出以來，PPP經(jīng)歷近十年發(fā)展歷程，經(jīng)歷過地方“大干快上”時期的快速膨脹期、PPP規(guī)范整頓的緩慢發(fā)展期、今年2月以來的停滯期。今年6月26日，審計署在全國人大常委會的2022年審計工作報告中，通報了PPP項目審計情況，主要問題包括入庫環(huán)節(jié)審核不嚴、履約環(huán)節(jié)不盡誠信和建設運營環(huán)節(jié)不當推責攬責等三個方面。今年2月起財政部會同國家發(fā)改委對PPP及特許經(jīng)營模式開展全面核查，并暫停尚未開展招標及開工的PPP項目。
直到11月8日新機制出臺，PPP迎來重啟。新機制規(guī)定，政府和社會資本合作（PPP）項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。
此前舊機制的回報機制有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，后兩種回報機制涉及到政府財政資金的使用。過去成立的PPP項目以可行性缺口補助項目和政府付費項目為主，使用者付費項目較少。
根據(jù)財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年11月報》，2014年至2022年11月，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計使用者付費類項目投資額1.6萬億元，占管理庫的9.5%；累計可行性缺口補助類項目投資額11.7萬億元，占管理庫的69.6%；累計政府付費類項目投資額3.5萬億元，占管理庫的20.9%。據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2022年中國PPP市場年報》，2022年底，我國PPP存量項目規(guī)模為20.92萬億元，其中使用者付費項目規(guī)模2.67萬億元�？捎嬎愕贸鍪褂谜吒顿M項目的占比為12.7%。涉及財政資金使用（有的將相關支出納入地方財政預算）的后兩種模式，帶來地方政府隱債增加及重工程輕運營等問題，成為PPP模式被詬病的重要原因之一。
“強調(diào)以使用者付費型項目為主，這意味著未來PPP項目可能出現(xiàn)明顯減少，畢竟經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本的使用者付費項目不多�！迸诵颜J為。
“重點看項目有沒有現(xiàn)金流，強調(diào)使用者付費，有助于PPP回歸本源，而不是異化成變相融資工具�！鄙鲜鯬PP專家認為。
對于使用者付費項目包括哪些，上述PPP專家認為應從更寬泛的角度來理解，經(jīng)穿透后為使用者付費的項目也應該算使用者付費，比如社會資本特許經(jīng)營的供水廠所提供的水雖然是賣給控制管網(wǎng)的政府或其國企，但后者最終是賣給老百姓，故穿透看，仍然為使用者付費；有的政府補貼與投融資模式無關的行業(yè)性補貼項目，比如地鐵，也應該歸入使用者付費；如果使用者付費不足甚至缺失，但政府合法合規(guī)地用其它資源（而非現(xiàn)金）補償社會資本，也應該算使用者付費。
按照新機制，未來地方政府對PPP的補貼政策總體可能趨于收緊。新機制規(guī)定，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本�！罢顿Y支持的具體方式，新機制未明確，可能具有參考意義的是2019年國務院頒布的《政府投資條例》，“政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。”華創(chuàng)證券相關研報分析稱。
優(yōu)先民企、提高效率，融資或為難點
此次新機制的最大亮點為優(yōu)先民企參與，并對民企參與比例下限進行了規(guī)定，要求市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股。民營企業(yè)參與國計民生、公共屬性較強項目的股權(quán)占比原則上不低于35%。少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
過去PPP項目主要由國企主導。據(jù)明樹數(shù)據(jù)，2022年，國有企(包括地方國企、央企和央企下屬公司、其他國金)在市場中仍占據(jù)較大的份額，全口徑中標項目規(guī)模達到2.40萬億元，在全部項目中占比95.67%，自2014年來，民企在PPP成交市場中的數(shù)量與規(guī)模份額，呈逐年下降趨勢。
新機制多處提到提高效率，“民企在這方面特別是運營方面具有比較優(yōu)勢，例如，更善于發(fā)現(xiàn)市場需求、識別市場化（使用者付費為主）的項目，效率特別是運營期效率更高�！鄙鲜鯬PP專家認為。
但民企在資金實力、信用水平、融資能力方面略遜色于國企。相比國企，通常民企的融資難度更大、融資成本更高�！按饲安糠置衿髤⑴c公共服務項目是通過與商業(yè)項目打包的方式進行運作，通過商業(yè)項目彌補公共服務項目收益欠佳�，F(xiàn)在這種模式已不允許，如何動員民企積極性也是需要考慮的問題�！鄙鲜鯬PP專家稱。
近年來，銀行對PPP態(tài)度也趨于謹慎�！吧钲谶@樣的一線城市的PPP項目很少，而外地PPP項目我們是比較謹慎的，尤其地方債務壓力增大后。”某大行深圳分行人士稱。若是民企主導的項目，理論上會被認為風險更大，具體每家企業(yè)情況會不同。
新機制提到采用預期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。
新成立的PPP項目若想通過發(fā)行REITs融資，需在成立PPP項目公司時即做好相關符合REITs發(fā)行條件的安排。
“REITs融資通常是在項目建成形成整個項目資產(chǎn)后進行，要注意做到資產(chǎn)邊界清晰、權(quán)屬清晰，才有可能在未來市場上具有資本價值。而且項目本身要有比較充足的現(xiàn)金流，做到這兩點才可能發(fā)行REITs。項目公司對項目資產(chǎn)要擁有所有權(quán)，要注意所有權(quán)登記在企業(yè)名下，而不是地方政府名下�！迸诵逊Q。
存量項目借助專項債融資
存量項目如何保障依照合約完成也是當下新舊機制銜接期需要關注的問題。據(jù)了解，在政策變化后，個別城市的銀行進一步收緊了對PPP項目的貸款。部分項目已簽合同甚至開工，但是銀行貸款卻遲遲不到位。
一些存量的PPP項目若符合條件可發(fā)行REITs融資，但據(jù)了解，部分項目存在所有權(quán)登記在地方政府名下的問題，所有權(quán)不清晰可能影響部分PPP項目發(fā)行REITs。
還有部分符合條件的PPP項目正尋求專項債融資，近期多地發(fā)行的專項債項目投向中出現(xiàn)了PPP的身影。比如近期發(fā)行的2023年江西省政府專項債券（七十六期）項目投向就包括了PPP項目“余江縣馬鞍嶺森林公園PPP項目”。2023年黑龍江省政府專項債券（二十二期）項目投向至少有6個PPP項目，包括哈爾濱市城市路橋項目利民大道義烏段和向陽路PPP項目哈肇公路、哈爾濱市群力健康生態(tài)園PPP項目、哈爾濱市城市路橋項目利民大道義烏段和向陽路PPP項目向陽路道路建設工程等。新疆公開招標發(fā)行2023年新疆維吾爾自治區(qū)政府專項債券 (三十五期)，包括阿克蘇紡織工業(yè)城（開發(fā)區(qū)）工業(yè)供水項目 (PPP)第一階段 (施工標段 )和岳普湖縣平安城市PPP項目兩個PPP項目。
此前本報曾獨家報道，按照監(jiān)管部門要求，對2023年2月PPP清理核查前已完成招標采購程序、有一定收益的未開工項目，如果符合專項債券投向領域且經(jīng)地方政府認定符合PPP清理核查和整改有關要求的，在確保項目全生命周期收支平衡的前提下，允許申報專項債券籌集建設資金。
不過可能也不是所有PPP項目符合發(fā)行專項債條件，不同于地方政府一般債券，地方政府專項債券要求項目收益與融資自求平衡，目前地方普遍要求是項目收益要覆蓋融資的1.2倍左右。
來源：21經(jīng)濟網(wǎng)