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財經(jīng)新聞
近日，市場監(jiān)管總局就《公平競爭審查條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）公開征求意見。在審查內(nèi)容方面，《條例》新增對審查內(nèi)容的總體要求，對市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等四方面審查內(nèi)容做了進一步完善。
建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場
黨的二十大要求完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，破除地方保護和行政性壟斷。2022年6月，十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國反壟斷法〉的決定》，明確國家建立健全公平競爭審查制度，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應當進行公平競爭審查。
市場監(jiān)管總局表示，2016年公平競爭審查制度建立以來，全國各地區(qū)、各部門積極推進相關(guān)工作，取得明顯成效，有力推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進有效市場和有為政府更好結(jié)合。但制度實施過程中，審查內(nèi)容不完善、審查程序不健全、剛性約束不足等問題逐步顯現(xiàn)，一定程度上制約了制度效果。
因此，有必要制定出臺《條例》，在行政法規(guī)層面作出制度性規(guī)定，進一步完善公平競爭審查制度，切實強化競爭政策基礎(chǔ)地位，促進加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，助力構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。
南開大學法學院副院長、教授，南開大學競爭法研究中心主任陳兵表示，《條例》與此前發(fā)布的《公平競爭審查制度實施細則》相比，在框架上進行了調(diào)整，增加了對審查內(nèi)容的總體要求，并對市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等四方面審查內(nèi)容做進一步完善，同時還增加和細化了例外規(guī)定的適用情形，引入了比例原則、最小化影響原則、會審制度及開展程序。
此外，對公平競爭審查制度在實踐中的具體問題做了系統(tǒng)性回應，明確公平競爭審查制度與其他相關(guān)機制的關(guān)系。譬如，對公平競爭審查制度實施與反壟斷法執(zhí)法銜接安排上的規(guī)定、行紀銜接等，有利于將公平競爭審查制度更有效地嵌入高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)體系中，具有很強的現(xiàn)實意義。
21世紀經(jīng)濟報道記者關(guān)注到，今年以來，全國多地出臺措施“力挺”民營經(jīng)濟發(fā)展，讓民營企業(yè)放開手腳、輕裝上陣，“公平競爭”被屢次強調(diào)。
中國社會科學院大學競爭法研究中心執(zhí)行主任韓偉告訴記者，公共部門制定的涉市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定往往影響巨大，構(gòu)成營商環(huán)境的關(guān)鍵一面。公平競爭審查制度便是對這類規(guī)定的重要約束機制，確保其不會對市場公平競爭環(huán)境造成不當影響。
“較之私人力量的反競爭行為，公權(quán)力對市場競爭秩序造成的損害一般更為嚴重，也更難修復。”韓偉表示，“市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本以及影響生產(chǎn)經(jīng)營行為，這四大類公平競爭審查標準的切實遵循，可以保障民營經(jīng)濟發(fā)展所依賴的公平競爭環(huán)境在公共部門的政策制定層面不受扭曲。”
完善公平競爭審查內(nèi)容 列出多項“不得”
《條例》分為總則、審查內(nèi)容、審查程序、監(jiān)督保障、附則5章，共41條。
在“審查內(nèi)容”章節(jié)中，市場準入和退出方面，《條例》擬規(guī)定，政策制定機關(guān)不得制定含有下列限制市場準入、退出內(nèi)容的政策措施：（一）對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務等設(shè)置或者變相設(shè)置審批程序；（二）違法設(shè)置或者未經(jīng)公平競爭授予特許經(jīng)營權(quán)；（三）限定或者變相限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營主體提供的商品或者服務（以下統(tǒng)稱商品）；（四）設(shè)置其他不合理或者歧視性的準入、退出條件或者障礙。
“準入和退出是市場發(fā)揮資源配置決定性作用的大閥門，《條例》列明的限制市場準入、退出內(nèi)容的政策措施類型往往能對市場運行機制造成直接扼殺的效果，政策制定過程中對這方面內(nèi)容的審查應該予以重點關(guān)注。”韓偉說。
陳兵也指出，在實踐中，設(shè)置不合理或歧視性的準入和退出條件的情況仍有出現(xiàn)，這些問題將影響市場公平競爭秩序，阻礙全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)進程。“《條例》若能進一步完善相關(guān)審查內(nèi)容，將有助于提升審查標準的明確性和可操作性，有效掃清當前市場準入和退出的現(xiàn)實障礙�！�
在商品和要素自由流動方面，《條例》擬規(guī)定，政策制定機關(guān)不得制定含有下列限制商品和要素自由流動內(nèi)容的政策措施：（一）限制外地和進口商品、要素進入本地市場或者阻礙本地商品和要素輸出；（二）排斥、限制、強制或者變相強制外地經(jīng)營主體在本地投資經(jīng)營或者設(shè)立分支機構(gòu)；（三）排斥、限制或者變相限制外地經(jīng)營主體參加本地政府采購、招標投標以及其他經(jīng)營活動;（四）對外地和進口商品、要素規(guī)定歧視性收費項目、收費標準或者歧視性價格；（五）對外地經(jīng)營主體在本地的投資經(jīng)營活動，在資質(zhì)、標準、監(jiān)管執(zhí)法等方面實行歧視性待遇；（六）其他限制商品和要素自由流動的政策措施。
“目前，地方保護和行政性壟斷是阻礙當前商品和要素自由流動的重要因素之一，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，就必須禁止政策制定機關(guān)出臺含有地方保護內(nèi)容的政策措施，消除妨礙商品要素自由流動的各種市場壁壘�！标惐硎�。
在韓偉看來，地方保護是統(tǒng)一大市場建設(shè)的關(guān)鍵阻礙，也是我國市場化建設(shè)過程中的長期頑疾。我國幅員遼闊，央地關(guān)系、不同區(qū)域之間關(guān)系的復雜性，使得商品和要素在全國范圍內(nèi)的自由流動面臨諸多挑戰(zhàn)，公平競爭審查在這方面的作用空間巨大。
在影響生產(chǎn)經(jīng)營成本方面，《條例》擬規(guī)定，政策制定機關(guān)沒有法律、行政法規(guī)或者國務院規(guī)定依據(jù)，不得制定含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本內(nèi)容的政策措施：（一）給予特定經(jīng)營主體稅收優(yōu)惠政策；（二）對特定經(jīng)營主體實施選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼政策；
（三）給予特定經(jīng)營主體要素獲取、資質(zhì)標準、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優(yōu)惠政策；（四）安排財政支出與經(jīng)營主體繳納的稅收、非稅收入等掛鉤或者變相掛鉤；（五）要求經(jīng)營主體提供保證金或者扣留經(jīng)營主體保證金；（六）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本并排除、限制競爭的政策措施。
“生產(chǎn)經(jīng)營成本是市場競爭的核心維度，政府對成本的不當干預會嚴重扭曲競爭機制，比如現(xiàn)階段不當補貼便具有一定的普遍性。”韓偉補充道，“值得注意的是，國內(nèi)不當政策的實施還可能影響我國企業(yè)的正常出海，比如新近生效的歐盟《外國政府補貼條例》便與這方面國內(nèi)政策的實施效果存在強關(guān)聯(lián)。”
陳兵指出，獎補政策具有調(diào)節(jié)市場失靈、促進地方經(jīng)濟發(fā)展等正面效應。然而，不合理的獎補政策同樣會造成市場競爭機制扭曲、阻礙全國統(tǒng)一大市場形成等諸多不利影響。《條例》完善“影響生產(chǎn)經(jīng)營成本”的審查內(nèi)容，將有助于進一步規(guī)范政府的獎補政策，營造公平有序的市場環(huán)境，促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。
在影響生產(chǎn)經(jīng)營行為方面，《條例》擬規(guī)定，政策制定機關(guān)不得制定含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營行為內(nèi)容的政策措施：（一）強制或者變相強制經(jīng)營主體從事壟斷行為；（二）違法披露或者要求經(jīng)營主體披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息,為經(jīng)營主體實施壟斷或者不正當競爭行為提供便利條件；（三）超越定價權(quán)限進行政府定價；（四）違法干預實行市場調(diào)節(jié)價的商品、要素的價格水平；（五）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營行為并排除、限制競爭的政策措施。
韓偉指出，經(jīng)營行為的自決是公平競爭機制形成的關(guān)鍵一面，對經(jīng)營行為的不當干涉是政府越界的突出表現(xiàn)，要實現(xiàn)有效市場和有為政府的更好結(jié)合，就必須通過包括公平競爭審查制度在內(nèi)的各種機制來管控好政府這方面的能力與動機。
“在實踐中，存在政府部門通過濫用行政權(quán)力強制或者變相強制干預市場主體的經(jīng)營行為，嚴重破壞了市場競爭秩序�！标惐f道，“《條例》完善相關(guān)審查內(nèi)容，對與《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定做好銜接具有實際價值，有利于有效規(guī)范和約束政府濫用行政權(quán)力對企業(yè)正常經(jīng)營行為的不當干預。”
同時，《條例》進一步完善了例外規(guī)定的適用情形，并優(yōu)化了適用條件，規(guī)定了比例原則，增強針對性和指導性。
陳兵分析，《條例》所規(guī)定例外的適用情形，實際上是協(xié)調(diào)競爭政策與其他政策的沖突。“有些政策可能具有一定的排除限制競爭效果，但是若其目的和效果是為了實現(xiàn)其他價值目標，最后對社會帶來的利益遠大于其可能對市場競爭產(chǎn)生的不利影響，那么這類政策可以出臺。”
“例外規(guī)定的適用情形體現(xiàn)了比例原則，正是對多元價值沖突的協(xié)調(diào)，有助于將為了實現(xiàn)其他價值目標而對市場競爭的影響限制在最小范圍內(nèi)，具有可期待的實踐價值�！标惐f。
韓偉也表示，例外規(guī)定很大程度上體現(xiàn)了競爭政策與其他政策的協(xié)調(diào)關(guān)系，表明了競爭機制在少數(shù)特定領(lǐng)域的局限性。“例外規(guī)定適用情形的細化與完善，直接影響競爭政策基礎(chǔ)地位的辯證落實，需要充分考慮我國的實際國情與發(fā)展階段，這方面未來仍有必要在《條例》基礎(chǔ)上出臺更為具體的指引�！�
此外，在審查程序方面，結(jié)合地方試點工作實踐、各地意見和專家意見，《條例》在以自我審查為主的基礎(chǔ)上，在地方層面建立了重大政策措施公平競爭審查會審制度。同時，《條例》規(guī)定行政機關(guān)在對政策措施征求意見過程中，應當專門聽取有關(guān)公平競爭審查的意見。為便于協(xié)調(diào)機制發(fā)揮指導監(jiān)督作用，規(guī)定年度報告機制。
在監(jiān)督保障方面，《條例》規(guī)定了行政機關(guān)自我糾正機制、提示函制度、舉報制度、抽查制度、督查檢查制度、約談制度、政策措施定期清理機制、工作考核制度等，切實強化公平競爭審查制度剛性約束。同時，還規(guī)定了與反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、責任追究、紀檢監(jiān)察等工作的銜接機制。
（信息來源：21經(jīng)濟網(wǎng)）