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財(cái)經(jīng)新聞
截至8月1日，已有10余個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（以下簡(jiǎn)稱省份）審計(jì)廳（局）公布了《關(guān)于2021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱審計(jì)報(bào)告）。
近年來專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模快速擴(kuò)張，近三年額度均高于3.6萬億，成為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。因此，專項(xiàng)債資金的使用情況也成為各地審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理，多個(gè)省份的審計(jì)報(bào)告顯示，專項(xiàng)債債券資金使用存在效益不高、管理不規(guī)范等問題，前者主要包括資金閑置、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等，后者包括用于支付工資等。
值得注意的是，為了完成支出進(jìn)度考核，一些地方出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付債券資金的情況，這同樣不利于形成實(shí)物工作量。對(duì)此，一些地方審計(jì)報(bào)告建議，要加大對(duì)專項(xiàng)債券資金發(fā)行使用的監(jiān)督管理力度。
資金閑置
專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億，2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴(kuò)張到2.15萬億，2020年發(fā)行量達(dá)到3.75萬億創(chuàng)出新高，2021年、2022年則均為3.65萬億。
“近年來，專項(xiàng)債券成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，承擔(dān)著穩(wěn)投資、促增長(zhǎng)、補(bǔ)短板的作用，尤其是在各級(jí)‘三�！瘔毫κ志薮蟮那闆r下，專項(xiàng)債券成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要馬車，也是重大項(xiàng)目資金極為重要的來源。”南方省份某地市債務(wù)辦人士表示。
因此如何用好這筆資金成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。河南省審計(jì)報(bào)告指出，對(duì)南陽等64個(gè)市縣的審計(jì)情況表明，我省專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)管理更加規(guī)范，但專項(xiàng)債券資金使用效益仍需提升。
河南省審計(jì)報(bào)告指出，商丘等47個(gè)市縣155.75億元專項(xiàng)債券資金長(zhǎng)期滯留閑置，其中38.26億元資金因財(cái)政部門未及時(shí)分配下達(dá)，滯留國(guó)庫超90天，滯留時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)672天；117.49億元資金在項(xiàng)目單位閑置超6個(gè)月，閑置時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)15個(gè)月。
廣東省財(cái)政廳也披露，有15個(gè)2021年專項(xiàng)債券項(xiàng)目截至2022年2月的資金支出進(jìn)度低于30%，涉及債券資金7.76億元。重慶市審計(jì)局也指出，部分區(qū)縣新增債券資金使用不規(guī)范，存在違規(guī)改變債券資金用途和債券資金閑置半年以上未使用等問題。
“專項(xiàng)債券項(xiàng)目前期工作的質(zhì)量，直接關(guān)系到項(xiàng)目申報(bào)通過率，以及債券資金使用進(jìn)度。”西部省份某地市債務(wù)辦人士表示，“從近幾次債券需求申報(bào)的情況來看，有些地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目確實(shí)存在前期手續(xù)不完善的情況，甚至個(gè)別項(xiàng)目就是臨時(shí)決定要申報(bào)的，除了項(xiàng)目名稱，其他前期材料都沒有，既沒有立項(xiàng)審批，也沒有完成征地拆遷、用地環(huán)評(píng)等手續(xù)。更嚴(yán)重的，從近年來債券使用情況看，個(gè)別項(xiàng)目債券資金下達(dá)后，手續(xù)遲遲辦不好，導(dǎo)致債券支出進(jìn)度一拖再拖，嚴(yán)重影響債券資金的使用效益�！�
前述南方省份債務(wù)辦人士表示，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，債券發(fā)行后不能開工建設(shè)的項(xiàng)目，大部分是因?yàn)橛玫責(zé)o法落實(shí)，小部分是因?yàn)榍捌诠ぷ髡撟C不深（如調(diào)整設(shè)計(jì)方案）,還有極小一部分是環(huán)評(píng)等其他原因。
這些在各地審計(jì)報(bào)告中也有體現(xiàn)。山東省審計(jì)廳對(duì)支持“七網(wǎng)”建設(shè)專項(xiàng)債券管理使用情況進(jìn)行審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，4市27縣的36個(gè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，環(huán)評(píng)、土地、規(guī)劃等手續(xù)不完整，或?qū)嵤┻^程中調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致項(xiàng)目難以開工或進(jìn)展緩慢，有6.28億元債券資金，因未按項(xiàng)目實(shí)際用款需求安排發(fā)行造成閑置。
北京市審計(jì)局披露，部分新增政府債券項(xiàng)目申報(bào)管理不嚴(yán)格。11個(gè)區(qū)對(duì)20個(gè)前期手續(xù)不完備、已形成債券資金結(jié)存或不符合申報(bào)規(guī)定的項(xiàng)目，申請(qǐng)發(fā)行新增政府債券，形成了新的資金結(jié)存152.38億元，其中專項(xiàng)債券結(jié)存120.87億元。
今年4月，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在國(guó)新辦吹風(fēng)會(huì)上介紹，為了避免專項(xiàng)債資金閑置，財(cái)政部持續(xù)壓實(shí)地方政府主體責(zé)任，采取了多項(xiàng)政策措施：一是嚴(yán)格項(xiàng)目審核把關(guān)，二是全面推廣穿透式監(jiān)測(cè)，三是實(shí)施支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度。
“除了上述措施之外，財(cái)政部還將繼續(xù)落實(shí)好既有的管理措施，比如繼續(xù)常態(tài)化組織財(cái)政部各地監(jiān)管局開展專項(xiàng)債券資金使用情況核查，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金使用情況績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋等�！痹S宏才稱。
超進(jìn)度撥付資金
專項(xiàng)債資金出現(xiàn)閑置的同時(shí)，一些地區(qū)出現(xiàn)了超進(jìn)度撥付資金的問題。山東省審計(jì)廳披露，部分債券資金存在擠占挪用、違規(guī)出借、超進(jìn)度支付工程款問題。
財(cái)政部山東監(jiān)管局7月7日發(fā)表的《強(qiáng)化區(qū)縣債務(wù)績(jī)效管理，精準(zhǔn)、可持續(xù)打通政策落地“最后一公里”》一文指出，部分區(qū)縣債券資金支出進(jìn)度不合規(guī)。
該文分析稱，為加快專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，及早發(fā)揮債券資金對(duì)經(jīng)濟(jì)的撬動(dòng)作用，省市各級(jí)財(cái)政部門每月調(diào)度債券資金支出進(jìn)度，密切關(guān)注資金使用效率。但在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，由于部分地區(qū)撥付進(jìn)度與部門考核直接掛鉤，排名靠后甚至?xí)苯印凹s談”區(qū)縣一把手；項(xiàng)目不成熟、前期手續(xù)不完備、“資金等項(xiàng)目”等多重因素疊加，加上普遍存在“重資金爭(zhēng)取，輕項(xiàng)目推進(jìn)”的情況，導(dǎo)致債券資金在實(shí)際中撥付進(jìn)度較慢。
文章還指出，項(xiàng)目單位在層層壓力下，忽略工程實(shí)際進(jìn)度，未嚴(yán)格按照合同約定付款，而是通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議預(yù)付資金等“曲線救國(guó)”方式，超進(jìn)度撥付債券資金，未真正形成實(shí)物工作量，一定程度上抑制了專項(xiàng)債券資金對(duì)刺激消費(fèi)、撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用。
記者了解到，超進(jìn)度撥付債券資金是地方應(yīng)對(duì)支出進(jìn)度考核的舉措，但合規(guī)上存在問題。今年起，監(jiān)管部門建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度，相應(yīng)關(guān)注三個(gè)指標(biāo)：一是發(fā)行進(jìn)度，其等于債券發(fā)行金額/已下達(dá)債券額度；二是資金撥付進(jìn)度，其等于國(guó)庫撥付金額/債券發(fā)行金額；三是實(shí)際支出進(jìn)度，其等于項(xiàng)目單位實(shí)際支出金額/國(guó)庫撥付金額。其中，后者是最為重要的指標(biāo)。
多位地方財(cái)政人士反饋，超進(jìn)度撥付債券資金并非個(gè)案。四川省審計(jì)廳也披露，抽查市縣新增債券資金中有33.87億元閑置超過1年，部分市縣擴(kuò)大范圍使用、超進(jìn)度撥付債券資金等16.06億元。
對(duì)于該情況，前述文章建議建立地方政府債券發(fā)行效率評(píng)價(jià)機(jī)制和債券資金使用效率評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷完善評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置，主要包括項(xiàng)目收益、還本付息等資金監(jiān)管情況、項(xiàng)目資金使用和支付進(jìn)度情況、庫款墊付與歸墊等，加強(qiáng)對(duì)債券從發(fā)行到資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)債券發(fā)行管理和債券資金使用效率的提升。
違規(guī)用于發(fā)工資
按照監(jiān)管要求，專項(xiàng)債需投向具有一定收益的公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)融資與收益的平衡。
監(jiān)管還對(duì)專項(xiàng)債設(shè)置了“負(fù)面清單”：專項(xiàng)債券優(yōu)先安排在建項(xiàng)目，不得用于償還債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息、支付國(guó)有土地出讓金、回購已完工工程等，嚴(yán)禁用于房地相關(guān)項(xiàng)目、商業(yè)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。此外，專項(xiàng)債堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。
但審計(jì)披露，一些專項(xiàng)債投向不符合監(jiān)管要求。山東省審計(jì)廳披露，1979.87萬元債券資金違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、土地整理相關(guān)支出，或用于發(fā)放人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)等。
北京市審計(jì)局也披露，4個(gè)區(qū)10個(gè)項(xiàng)目存在超規(guī)定范圍使用債券資金的問題，主要用于人員補(bǔ)貼、經(jīng)常性支出等，涉及資金2.34億元。河南省審計(jì)廳披露，寶豐等14個(gè)市縣擠占挪用專項(xiàng)債券資金33.91億元，用于與債券項(xiàng)目無關(guān)的人員工資等。
“專項(xiàng)債資金必須用于資本性支出，而用于人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、償債等不是資本性支出，因此并不合規(guī)�！鼻笆瞿戏绞》輦鶆�(wù)辦人士表示。
值得注意的是，一些專項(xiàng)債資金雖然用于項(xiàng)目建設(shè)，但專項(xiàng)債項(xiàng)目收益有限，無法覆蓋融資。如山東省審計(jì)廳披露，有的項(xiàng)目未及時(shí)投入運(yùn)營(yíng)或運(yùn)營(yíng)效果不佳，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。
前述西部省份債務(wù)辦人士表示，本息覆蓋倍數(shù)不足的問題有兩個(gè)原因，一是項(xiàng)目本身無收益或收益極小，不適合發(fā)行專項(xiàng)債券，例如市政道路；二是計(jì)算本息覆蓋倍數(shù)的時(shí)候只考慮了債券本金，沒有考慮到債券利息以及其他市場(chǎng)化融資的本息。
對(duì)于收益不足的問題，財(cái)政部前部長(zhǎng)樓繼偉曾建議，未來要提高地方一般債占比，降低地方專項(xiàng)債占比。其邏輯在于“十四五”規(guī)劃建議提出，合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加快補(bǔ)齊市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共安全、公共衛(wèi)生、民生保障等領(lǐng)域短板�！斑@些領(lǐng)域?qū)嶋H上大部分都是與公益投資相關(guān)的，大多不屬于專項(xiàng)債項(xiàng)目，部分投資可考慮通過地方一般債來滿足�！�
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